Les pays membres de l’Union européenne (UE) ont rendu une décision hautement symbolique, jeudi 23 juin. Les Vingt-Sept ont décidé d’accorder à l’Ukraine le statut de candidat à l’adhésion à l’Union, quatre mois après le début de l’invasion russe.
Ce sommet de l’UE, qui a également octroyé le statut de candidat à la Moldavie, « est un moment historique sur le plan géopolitique », a déclaré le président du Conseil européen, Charles Michel.
Avant cette annonce, Olivier Costa, directeur de recherche CNRS au Cevipof, spécialiste des institutions et politiques de l’Union européenne, a répondu aux questions des lecteurs du Monde sur la portée de cette décision et sur le long processus d’adhésion qui attend l’Ukraine.
Igor : Concrètement, le statut de candidat change-t-il quelque chose pour la situation ukrainienne ? Des droits sont-ils accordés à l’Ukraine avec le seul statut de candidat ?
Olivier Costa : Il y a deux aspects. Il y a d’abord l’aspect symbolique et politique : pour l’Ukraine ou la Moldavie, être candidat, c’est trancher l’ambiguïté qui domine depuis longtemps, dans des pays tiraillés entre l’Est et l’Ouest. C’est, pour les Vingt-Sept, affirmer qu’ils ne laisseront pas ces pays aux mains des Russes.
Ensuite, concrètement, être candidat implique à la fois d’effectuer des réformes en vue de l’entrée, qui ont leur propre intérêt, mais aussi de commencer à bénéficier de certaines politiques et programmes dits de « pré-accession ». C’était déjà le cas pour les pays d’Europe centrale et orientale. Dans le cas de l’Ukraine, on peut imaginer que le dispositif sera particulièrement ambitieux – avec l’idée d’un véritable plan Marshall pour la reconstruction.
Macha : Est-il envisageable que l’Ukraine, du fait de son statut de pays détruit par l’invasion russe, puisse devenir membre de l’Union européenne plus rapidement que l’Albanie, par exemple, ou tout autre pays prétendant déjà sur les rangs ?
Pour ce qui concerne l’adhésion elle-même, il n’y a pas de miracle. Même avec un fort soutien technique de la Commission et des Etats membres, même avec une mobilisation des autorités politiques et administratives ukrainiennes, l’intégration de l’acquis communautaire prendra beaucoup de temps, parce que la tâche est immense et que le pays est désorganisé par la guerre. Il n’existe pas de procédure simplifiée pour l’adhésion à proprement parler.
Clément Beaune, le ministre délégué aux affaires européennes, a parlé de quinze ou vingt ans. Et il est vrai que le processus d’adhésion à l’Union est long et complexe, et ce n’est pas rendre service à l’Ukraine que de le nier.
Mininunu : Quels sont, selon vous, les volets de la négociation d’intégration à l’UE qui seront les plus compliqués pour l’Ukraine ?
Une fois qu’un pays est reconnu comme candidat, la négociation porte sur les 35 chapitres de l’acquis communautaire – qui ont été plus récemment regroupés en six grandes thématiques. Il revient à la Commission d’évaluer les progrès. Désormais, à la demande de la France, on considère que rien n’est acquis, afin d’éviter qu’un pays ne fasse des efforts, puis ne fasse marche arrière.
Pour l’Ukraine, il y a beaucoup d’inconnues : comment un pays en guerre peut-il se réformer, réformer son administration, sa justice, son droit, ses politiques ? Ensuite, il y a aussi des difficultés spécifiques : l’efficacité de l’administration, la corruption (le pays a de très mauvais scores) et l’indépendance de la justice. Il y a aussi un gros problème de niveau de développement économique.
Une étoile de plus : Pouvez-vous nous donner un exemple concret du type de réforme qui pourrait être exigé de l’Ukraine pour avancer sur son adhésion ?
Pour qu’un pays puisse entrer dans l’Union, il doit d’abord continuer à respecter les critères qui lui ont permis d’être candidat, et même faire des progrès (démocratie, droits de l’homme, économie de marché).
Mais il doit surtout être capable de respecter la totalité de « l’acquis communautaire ». On parle des traités européens, mais aussi de toutes les règles de droit européen adoptées depuis les années 1950, et de toutes les politiques de l’Union. Il s’agit de 130 000 pages de droit… Cela exige un immense travail d’adaptation des politiques, des structures et des institutions de l’Etat candidat.
Concrètement, l’Ukraine devra, par exemple, reconnaître à ses citoyens (et aux autres citoyens européens) tous les droits contenus dans la Charte des droits fondamentaux. Elle devra respecter tout le droit européen de l’environnement. Elle devra respecter les principes de libre circulation des personnes, des services, des capitaux, des entreprises… En somme, le contexte légal sera à peu près le même à Paris, à Rome ou à Kiev pour un touriste, un étudiant ou un entrepreneur européen.
Ludwig : L’Ukraine n’était pas forcément réputé en matière de corruption. Quelles réformes doivent être exigées pour pallier ce risque ?
Oui, c’est crucial. Ce n’est pas le premier pays candidat pour lequel c’est un enjeu majeur. C’était le cas de nombre de pays d’Europe centrale et orientale, de Malte, et des pays des Balkans actuellement. La Commission européenne a des batteries d’indicateurs pour cela, et des ONG sont aussi spécialisées en la matière (Transparency international).
Beaucoup de réformes doivent être entreprises : indépendance de la justice, organisation de l’administration, mécanismes de la commande publique… Des efforts ont déjà été faits, notamment grâce à la numérisation de l’administration, qui permet aux Ukrainiens de faire beaucoup de démarches en ligne et d’échapper à l’obligation de « bakchich »…
Passager attentif : Quelles seraient les conséquences d’une adhésion de l’Ukraine à l’UE pour les autres membres ? Il devrait y avoir une solidarité, notamment pour la reconstruction du pays ?
L’entrée d’un Etat dans l’Union implique sa participation à toutes les politiques de l’Union. Y compris celles qui sont dotées d’un volet budgétaire important : la politique agricole commune [PAC], la politique régionale, certains aspects de la politique sociale… Quand les pays d’Europe centrale et orientale sont entrés [2004 et 2007], ils ont obtenu une grosse part du gâteau, car leurs besoins étaient immenses.
Il en ira de même pour l’Ukraine. Et il y aura certainement des instruments spécifiques d’aide à la reconstruction. Mais ces instruments seront sans doute mis en place avant même l’adhésion effective. L’idée est d’aider le pays, pendant la procédure de négociation, à progresser économiquement, pour que l’écart avec le reste de l’Union soit moins faible lors de l’entrée effective. Cela avait aussi été le cas avec les pays d’Europe centrale et orientale.
Thomas : Le statut de candidat à l’UE implique-t-il aussi un accord de défense mutuelle en cas d’agression militaire par un pays tiers ?
Il existe dans les traités européens (au-delà des mécanismes spécifiques de la politique de défense) une clause de défense mutuelle. Selon l’article 42.7 du traité sur l’Union européenne, les Etats membres de l’Union doivent aider un pays membre si celui-ci est victime d’une « agression armée sur son territoire ». Mais cela ne s’applique que pour les pays qui sont effectivement membres…
C’est une des motivations des autorités des trois pays (Ukraine, Moldavie, Géorgie) à rejoindre l’Union, mais une fois encore, la perspective d’entrée est lointaine. C’est la raison pour laquelle Emmanuel Macron et d’autres ont proposé la création d’une nouvelle organisation, « Communauté politique (ou géopolitique) européenne » qui pourrait assurer cette forme de solidarité plus rapidement.
Vincent : Le statut de candidat à l’adhésion de l’UE semble être distribué comme du petit pain. Les responsables européens pensent-ils vraiment que l’UE est gouvernable à plus de 27 membres en l’état actuel des processus institutionnels de prise de décision ?
Je ne suis pas sûr que les pays candidats trouvent que l’Union européenne est si coulante. Actuellement, il y a cinq candidats officiels à l’adhésion : Turquie (depuis 1999), Albanie (2014), Serbie (2012), Monténégro (2010), Macédoine du Nord (2005). Il y a quatre candidatures pendantes : Ukraine (depuis février 2022), Moldavie (mars 2022), Géorgie (mars 2022), Bosnie-Herzégovine (2016). Le Kosovo n’a pas déposé officiellement sa candidature, mais est candidat de fait.
Pour certains pays, la simple reconnaissance du statut de candidat a pris du temps : cinq ans pour l’Albanie. Mais c’est la partie facile du processus : la négociation de l’entrée est longue, exigeante et difficile. Et le précédent des élargissements aux pays d’Europe centrale et orientale a laissé des traces : les Vingt-Sept seront sans doute plus exigeants. Et ils pensent évidemment tous à la « gouvernabilité » de l’Union européenne.
Olivier : Si l’Ukraine devient membre à part entière de l’UE dans 5 à 10 ans, ne va-t-on pas assister à un bouleversement tectonique des équilibres européens ? Une surpondération de l’est par rapport à l’ouest, la « vieille Europe » ?
Je ne crois pas à une adhésion aussi rapide. Aujourd’hui, certains leaders des Vingt-Sept sont très pressés, mais qu’en sera-t-il dans trois ans ? L’Union européenne est un bien commun, et un élargissement mal ficelé aurait un impact négatif pour tout le monde. Il est vrai aussi qu’il y a des visions différentes entre les différentes régions de l’Europe qui s’expriment de plus en plus, et qui doivent être prises en compte. C’est la raison, par exemple, des réticences fortes de certains à l’adhésion de la Turquie.
Pour mémoire, un pays doit remplir trois conditions pour être reconnu candidat : être situé en Europe (la notion n’est pas très claire, car l’Europe n’est pas un continent, comme l’Afrique ou l’Amérique latine, mais la péninsule européenne de l’Asie : où est la frontière orientale ?) ; être une démocratie pluraliste et un Etat de droit ; avoir une économie de marché viable. Pour entrer dans l’Union, il doit intégrer tout l’acquis communautaire et être capable de souscrire aux objectifs en termes de coordination des politiques économiques et monétaires : c’est cela qui est si long.
Mais il y a un dernier critère dont on parle peu. Enoncé en 2006, c’est la « capacité d’intégration » : l’arrivée d’un ou de plusieurs nouveaux pays ne doit pas remettre en cause l’efficacité des politiques européennes ou la capacité de l’Union à les financer. On ne peut donc pas imaginer l’adhésion d’un coup des dix pays actuellement candidats – reconnus ou non.
Anton1 : Comment pourrions-nous accélérer l’intégration des pays candidats à l’UE ? Le processus est trop long au vu de l’influence grandissante de la Chine dans ces pays.
Beaucoup s’inquiètent de l’influence de la Chine et de la Russie dans les Balkans occidentaux. Et personne n’a intérêt à ce que cette région devienne une enclave européenne sous domination chinoise ou russe, d’où la volonté de relancer l’adhésion. L’avancée des négociations dépend beaucoup de la capacité des pays candidats à opérer des réformes, et de leur situation politique et économique. Il y a des moments de progrès et de stagnation. Voyez la Turquie actuellement.
Mais Charles Michel a évoqué la possibilité pour les pays candidats de participer progressivement à certaines politiques et projets… C’est une nouveauté. L’idée est que ces pays soient intégrés à certaines politiques, à mesure de leurs progrès dans l’intégration de l’acquis communautaire, de façon à bénéficier d’avantages sans attendre l’adhésion formelle.
Yves : Comment l’Europe peut-elle assumer financièrement la guerre ukrainienne et l’adhésion de ce pays à l’Europe ?
La question budgétaire, dont personne ne veut parler aujourd’hui pour des raisons de décence évidentes, est cruciale. La reconstruction du pays exigera des moyens colossaux. Et sa participation aux politiques de l’Union aussi.
Mais il y aura aussi des avantages pour les 27 – que l’on a pu constater pour l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale. Les nouveaux Etats membres offrent des opportunités incroyables aux investisseurs : une main-d’œuvre bon marché, des perspectives d’investissement et de développement colossales, un marché en croissance très forte… Les économies des 15 ont toutes largement tiré profit des élargissements de 2004 et 2007, malgré les coûts induits.
Il reste les écarts de développement économique qui sont excessifs. Le PIB annuel par habitant est de 3 700 dollars en Ukraine, 4 200 dollars en Géorgie et 4 500 dollars en Moldavie. Il est de 10 000 dollars en Bulgarie, le pays membre de l’Union le plus pauvre. De 38 000 dollars en France. De 115 000 dollars au Luxembourg. Il est impossible de faire fonctionner un marché économique unique avec des écarts de revenus et de richesse d’un facteur 30.
Bonob : Dans l’hypothèse où le conflit gèle durablement, avec une non-reconnaissance par l’Ukraine et l’UE de territoires occupés ou annexés, quel pourrait être l’effet de cette situation pendant les 15 années à venir de négociations d’adhésion ?
Vous mettez le doigt sur une vraie difficulté. Le processus d’adhésion ne pourra avancer que si la situation en Ukraine se clarifie. Et personne ne voit aujourd’hui ce qu’elle sera dans deux ou cinq ans. Si le pays est partiellement occupé par la Russie, envisager l’adhésion sera impossible. Mais il y a le précédent de Chypre, qui est entrée dans l’Union en 2004 malgré une division de son territoire. Il faudrait au moins que la situation en Ukraine soit validée par un accord international et fasse l’objet d’une reconnaissance par l’Union européenne.
OTB : Accorder un tel statut à l’Ukraine ne revient-il pas à accepter de détériorer durablement, voire définitivement, les relations entre les nations européennes et la Russie ? Cette détérioration va-t-elle dans les intérêts stratégiques à long terme de l’Europe ?
Quelle est l’autre solution ? Laisser l’Ukraine aux mains de Vladimir Poutine ? En attendant qu’il envahisse les Pays Baltes, la Pologne ou la Slovaquie, pays membres de l’Union ?
Cette guerre est l’occasion pour l’Union de mettre à jour son logiciel, d’accepter l’idée qu’elle n’arrivera pas à convaincre tous les pays du monde de partager ses valeurs de démocratie, de paix, de multilatéralisme et de coopération pacifique entre les nations. Le monde est un endroit de plus en plus dangereux, où des blocs sont en compétition objective pour les ressources, les matières premières, l’énergie, les marchés, et ont des visions contrastées quant au type de société qu’ils veulent.
L’Union doit défendre les siennes. Et ça passe probablement par plus de fermeté vis-à-vis des autres blocs qui ne respectent pas les règles du jeu les plus basiques – comme la souveraineté des pays voisins.
